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摘要：我国城市化进入质量调整期，全域城市化的提出将成为其推进的一种新模式。其新在于结合了城市发展和乡村振兴，以实现城乡一体化为目标，因此被称为新型城镇化的高级阶段。我国全域城市化经历了市域试点、省域推广和县域普及三个阶段，其发展模式的选择主要取决于经济发展水平和政策红利，因此未来将成为我国发达地区甚至大部分地区城市化的一种主流模式。
关键词：全域城市化;县域;城乡一体化;发达地区;乡村振兴
一、引言
我国城市化进程始终跟随市场经济快速发展的步伐并在期间伴随着行政区划的调整。1952年，我国的城市化率仅为10．64%，人口处于分散状态，主要城市只有北京、上海、天津、南京、沈阳等10余个，都是新中国成立前中华民国行政院直辖市。1983年，我国开始撤县立市，第一个县级市——常熟市成立。至2016年，我国共设立了360个县级市，发展高峰期在2000年前(1996年我国县级市数量高达445个)。县域日益成为我国城市化发展的主要空间载体。
全域城市化是新型城镇化的高级阶段。2012年党的十八大正式提出“新型城镇化”概念，它源自于党的十六大提出的“中国特色城镇化道路”。全域城市化的概念在地方经济发展中提出的时间更早。2008年，大连和重庆的城区率先提出了全域城市化的发展目标。此后，厦门、石狮、郑州、宜昌、威海、宁波、长春、昆山、南京、昆明、营口等地也纷纷对全域城市化的产业、人口、环境、公共服务政策做出了规划。由此可见，全域城市化趋势在东部沿海城市群内十分普遍。
自1978年(城市化率为17．92%)以来，我国城市化进程一直处在飞速发展阶段:2000年前，城市化率翻了一番(2000年城市化率为36．22%);2000年后，城市化率增速加快，年均增长1．32个百分点，2011年城市化率突破50%，2016年城市化率已升至57．35%。根据诺瑟姆曲线[1]，城市化率在超过70%之后将会处于停滞状态。其解释是，城市化不再以人口向城市集聚为代表，而表现为城乡一体化。截至2016年底，北京、上海、广州、深圳等一线城市的城市化率已经高于80%;东部地区江苏、浙江和广东等省的城市化率接近70%，且其经济发达城市(如苏州、杭州、宁波、无锡、南京、佛山、东莞等)的城市化率均超过70%。这充分说明，在更加微观的尺度上，高城市化率、高人均生产率和经济增速是匹配的。
当然，囿于我国人口统计数据的行政尺度限制，尚无像美国MSA、英国TTWA这样的更加微观尺度上的人口就业、通勤数据，因此很难精确测算出我国县域对城市化率的贡献。但有两个现象足以说明县域经济发展所带来的效应。第一，在行政上，直辖市、副省级城市的区划调整方向———县改区，充分说明了大都市对于经济空间扩张的需求以及县域经济较好的发展潜力。第二，学术界对于县域经济发展成果的肯定和推崇，较有影响力的有中国社会科学院财经战略研究院的《中国县域经济发展报告》和中国县域经济研究中心的《中国县域经济发展白皮书》。虽然二者对百强县的认定存在分歧，但都有共同之处:我国县域经济发展水平的空间分布特征表现为“东多西少、强省强县”，且县域经济评价体系仿照了城市竞争力评价。这充分说明，城市化在县域尺度已经具有研究价值和实践意义。
综上，我国城市化将进入一个新的历史阶段——全域城市化——并表现为以下几个方面:其一，随着沿海地区城市体系的逐步完善，城市化由粗放型的城市扩张、人口集聚向集约型城乡统筹、全面一体化转型;其二，土地城市化向全面城市化迈进，并以人的城市化为发展目标;其三，城市化的行政尺度下移，县域成为我国城市化发展的主要空间载体。本文首先对县域城市化进程做历史梳理，再重点探讨全域城市化的理论内涵和实施手段，最后得出发达地区实现城乡一体化的新模式——全域城市化。
二、县域城市化的历史梳理
恩格斯曾经指出，国家的职能之一就是按地区划分它的国民。[2]国家尺度下行政区划旨在国家权力的空间配置和国土、国民治理。《周礼》的篇首有:“惟王惟国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”可见，国家行政区划依靠确定区位、划分国野和官员设置来完成，这是早期行政区划思想。县域一直是我国行政区划中等级最低的单元，其城市化过程与其行政区划调整同步并呈现出多样性。[3]
(一)县置区划
郡县制起源于春秋，形成于战国，在秦始皇统一六国后全面推行。但春秋时期的县与秦朝郡县制的县存在本质不同，周振鹤将其间演变过程分为三个阶段:县鄙之县、县邑之县和郡县之县。[4]从空间上，县域经历了国以外的鄙野区域(县鄙阶段)、人口聚落的可数行政单元(县邑阶段)和具有下级组织的郡县三个阶段。县域区划在秦朝就较为成熟，一直是国土划分的基本单元。我国行政区划层级自秦以后的趋势是二级制向三级制的转换，其中还出现过多级制(元朝的省—路—府—州—县五级制)。高层政区面临虚化和被拆分的局面，中层政区(郡、州、路、府等)层次较混乱，只有县的规模基本稳定，且其数量随着外部疆域的扩大和境内统治空白的补充而增长了50%(参见表1中从秦到清的县数变动)。同时，西晋永嘉之乱、唐安史之乱、北宋靖康之难引致的三次人口南迁，中国经济地理重心也随之南迁，南方政区密度远高于北方。清中后期，中国县域的发展是以农业、手工业和工商业为主的东南沿海地区为主要板块。我国县域幅员参照秦汉的“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”的原则，因而中国古代县域区划调整是稳定的。
“十二五”末，我国开始进入县域经济时代[6]，稳定的县域区划成为区域经济增长的保障和动力。截至2017年，我国县级行政区共有2877个(包括县、县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、矿区、林区和特区)，其中县和县级市数量为1738个，与传统行政区划下县的数量和规模基本保持一致。在东南沿海地区，县域经济已成为区域经济的主要支撑面，县域经济发展空间巨大。
(二)县与市的空间关系演变
“市”作为我国古代进行交易的场所，一直由政府设置和管理，并且与居民居住的“里”存在很严格的空间边界。它通常位于各级行政区的城内，承担着城乡间货物交换的功能。因此，县的空间范围要大于市。中华人民共和国成立后开始实行市管县制，在部分县建立市来领导县域发展，比如无锡。很多地级市在20世纪90年代仍存在同名县市并存的情况，比如上海县和上海市。行政区划调整之后，城市经济的发展速度更加迅猛。2000年之后，县域行政区划调整先后出现两种趋势:撤县并区和省直管县。前者大大提高了我国的城市化率，市域经济空间成倍增长，城市经济的规模迅速扩张;后者则出现在城市化率增速放缓的拐点，县改区遭遇地方利益纷争，需要省直管县来激活县域城市化，带动县域经济。[7]这一阶段的特点是，过去以市为主导的行政区经济模式，地方发展动力强劲，充分发挥甚至透支了县改区的政策红利，所以县域经济急需新的政策红利。以江苏省昆山市为例，2005—2007年其GDP增速超过20%，2008—2012年增速跌至13%左右，2013年以来增速低于10%。昆山承接来自上海的产业转移和经济辐射，2016年末城市化率达到72．5%，产业结构处在“二三一”的发展阶段，其经济在总量、外向度和创新投入上均领先全国。昆山作为全国撤县设市的试点，引领了全国行政体制改革的潮流。20世纪90年代，“撤县设市”呈现出井喷式增长，1998年底约380个县改为县级市，经济分权改革带来“假性城市化”。1997年，国务院暂停了实施11年多的“撤县设市”政策。这一阶段是我国城市化率的规模扩张阶段。
1997年开始，城市化进程开始进入质量调整阶段，标志是北京市下辖的通县改为通州区。以北京、上海、武汉、南京、广州、深圳等为代表的国家—区域尺度的中心城市逐步进入“无县时代”，其城市发展空间扩大，城市区域化趋势明显。2009年，江苏省南通市下辖通州市改为南通市通州区，撤市设区成为城市化的又一新行政手段。与之前撤县设区不同的是，这一批“市辖区”的设立主要发生在地级市层面，比如:长三角的金坛、富阳、大丰、奉化、临安，山东半岛的文登、兖州、即墨、章丘，珠三角的从化、增城、高要等县级市。这些县级市属于城市群中节点城市的近郊县，因此其行政尺度的转换充分体现了城市群体系完善过程中非首位节点城市的城市化过程。县—县级市—市辖区的演进过程体现出城市化的三个阶段:传统城市化、城市区域化和区域城市化。
图1 我国县域行政区划调整和城市化的三种路径
广义而言，我国县级行政区包括县、县级市、市辖区、旗、自治县、自治旗、矿区、林区和特区等。本文研究的全域城市化问题仅针对经济发展水平较高的县和县级市。图1是我国当前主要县级区划调整的思路和城市化路径。针对中西部省会城市下辖的经济强县和具有特殊政策地区的县(或者市)，其城市化路径是传统城市化——人口集中、产业转型和土地开发，自生发展成为一个具有经济辐射性和人口容纳性的城市。针对副省级城市、经济发达地级市的下辖经济强县，通常其行政区划会面临省市两级政府的博弈，最终结果是撤县设市，其独立的经济和行政地位能给予其相对充分的发展空间，尤其是在省直管县推行之后，县域的区域城市化动力强劲。针对直辖市和副省级城市中心县，撤县并区既满足了大城市拓展经济发展空间的需求，又能将全域带动起来，以大都市区为代表的城市区域化将会成为其发展方向。当然，县—县级市—市辖区之间存在着不可逆的演化关系，其所处的城市群发展水平的提高必然推动全域城市化的实现。
综上，县域作为我国行政基本单元，正在实现从行政单元向经济单元的转变，尤其是巨型城市群中的县域已经呈现全域城市化的发展方向。这将成为我国缩小城乡差距、实现城乡一体化的重要手段。
三、全域城市化的理论体系与实施手段
2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”，并明确提出实施乡村振兴战略。除了强调三农问题的重要性，城乡融合发展体制机制与政策体系将成为解决城乡关系的关键所在，其抓手是农村土地制度的改革、现代农业产业体系的构建以及农村治理和服务体系的强化。因此，我国城市化进程转向全域城市化阶段时，乡村振兴战略对于城乡一体化的补充作用日益突出。
(一)全域城市化的理论体系
之前理论界对于城市化的关注点一直在工业化与之的协调关系上，因此城市化在空间上表现为农村人口向城市集中的过程。但在此过程中，由于城市自身没有较好的承载力和协调机制，城乡二元结构在城市中依旧没有打破，尤其是户籍制度对人口流动存在较为明显的阻碍作用。
2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014—2020)》正式发布，一改以往以城市为主的城市化道路，主张城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的城市化道路。全域城市化作为城乡一体化的高级阶段，早在2007年就被提出——“全域成都”。之后成都、重庆作为全国城乡统筹综合配套改革试验区，对阻碍城乡一体化的体制要素进行改革。2017年，党的十九大把乡村振兴战略作为我国农村地区发展的新指导方针，它与之前的城乡统筹、全域城市化是一脉相承的。
乡村振兴战略本质上是在城乡统筹背景下，为新时代三农问题的解决找到思路，其根本出路是转型。农业产业化、农民市民化和农村社区化三大转型手段，其目的是构建现代农业产业体系，完善农村的公共服务，优化农民的居住环境。[8]据前文，我国东部沿海地区的城市化进程进入质量提升阶段(第一产业的比重在10%以内，但始终存在)，发生空间已经从市域转向县域。农业的不消亡就像诺瑟姆曲线会长期保持在80%的水平上一样，其转型的长期性和存在的合理性都意味着农业产业化才是明智之举。因此，全域城市化遵循城乡一体化的逻辑思路。
县域作为城市和农村并存的过渡地带，其全域城市化必然是具有城市竞争力和区域包容性的。一方面，县域承接城市的产业转移和功能外溢，其产业发展依旧依靠劳动力、资本、技术等要素，从理论上必将发展成中心—外围结构的空间模式。那么，县域经济的竞争力就应该是其地方财政充沛、人民富足的情况下，产业、社会福利、环境等各方面的综合实力。另一方面，县域仍保有大量农民和农村地区，其产业发展、公共服务供给、生态保护是其短板。因此，全域城市化是统筹城市发展和乡村振兴的综合思路，并不是“全部城市化”。它旨在依靠科技创新驱动的产业发展来提高城市竞争力，并以“两山”理论为依据进行生态建设来扩大区域发展的包容性，从而实现城市区域化的目的。
值得注意的是，对全域城市化的理解在于“全域”(见图2)，这体现在四个方面。其一，县域规划范围应该是覆盖全域国土，且更侧重城镇网络体系的构建，给农业产业化转型以传导路径和发生空间;其二，科教文卫公共服务和交通设施的供给优化将大大缩小城乡经济发展的起跑线距离，实现二者协同发展;其三，农业产业化将巩固并提升其基础性地位，解除农业发展的约束，推进三农问题向三农优势转化;其四，制度改革和软环境提升作为全域城市化达到一定水平之后的必然选择，更是社会经济发展的本质要求。
图2 我国全域城市化的理论逻辑与实践路径
综上，全域城市化是以城乡一体化为出发点，以城市发展和乡村振兴为抓手，以提升城市竞争力和区域包容性为目标的新型城镇化道路。
(二)全域城市化的实施
全域城市化以城市发展和乡村振兴为抓手，城市(中心城镇)发展以产业集聚为动力，乡村振兴以生态建设为依托。二者并非相互独立的部分，生态环境之于城市(中心城镇)正如产业发展之于农村。二者在相互融合之中会遭遇到四个方面的问题:土地、财政、环境和户籍，其解决方法应该是法制化建设。[9]
首先，中心城镇也遵循城市的发展规律，空间扩张必然对土地有较大的需求。当前，我国城市发展面临耕地数量限制的大约束和土地性质固定的小约束，通常的办法是同等面积土地的置换，比如重庆的“地票”制。但用耕地来置换工商业用地时，将出现空间上不可置换的失地农民情况，同时此方法的可持续性也需要“拷问”。因此，制度化方向应该包括两点:土地置换的补偿手段应该标准化和多样化，采取农民自主选择的方式;推进城市规划立法进程，防止制度外土地置换带来的寻租行为和土地城市化。
其次，县域财政必将面临收入与支出均出现结构性失衡的问题。一方面，县域财政既需要支持优势产业的发展，保证地方经济增长和财政收入，又需要为全域尤其是农村地区的公共服务支出提供资金。另一方面，县域在未省辖的情况下，还会受到市一级的“盘剥”，其财政独立意愿强烈。因此，县域产业的竞争力是其财政独立的必要条件，更是公共服务供给优化的基础。
再次，生态环境既是县域经济的发展前提，又会约束县域经济的过度产业化。城乡之间的生态补偿问题一直是县域经济发展中遭遇的主要问题。“两山”理论清晰地诠释了生态环境在经济社会发展过程中的作用，这一点在浙江省的全域城市化规划中得到了非常好的体现。此外，生态农业的发展将是农业产业化的主要方向，未来居民对生态农产品的需求将超过普通农产品。
最后，户籍问题是城市化进程中阻碍劳动力流动的关键因素。它的解决应该在县域承接并发展出都市产业、城乡公共服务均等化的情况下，农民由流向大城市开始转为流向县域的中心城镇，户籍的供求在县域尺度上实现平衡。因此，这对县域经济的竞争力要求更高，要求其土地流转制度规范、财政税收体系成熟、生态补偿机制完善。
综上，全域城市化必须在县域经济水平较高的地区才能实行。根据中国社会科学院财经战略研究院的《中国县域经济发展报告》，全域城市化的主要对象是全国百强县的前30名，甚至是前50名，这些县或县级市的经济发展能力、公共服务水平、基础设施水平、政府财政能力、环境承载能力均较好。产城融合作为全域城市化实现的一种手段，在这些县域效果较为明显。[10]
四、全域城市化模式探寻
全域城市化自提出以来，经历了从试点到推广，从省域到县域的发展周期。在这一周期中，部分成功者已经在全省范围内推行，大量探索者还在县域尺度摸索。
(一)全域城市化的发展趋势
全域城市化是新型城镇化的高级阶段，但它的出现始于地方发展的需求。图3整理了中国知网关于“全域城市化”的文献演进情况，包括各年的文献数和提出全域城市化的地方(以第一次提出为准)，根据文献数和发生情况可以将全域城市化的发展划分为三个阶段:市域试点、省域推广和县域普及。
第一阶段:市域试点。2002年，党的十六大报告中提出“五个统筹”概念，城乡统筹理论初步构建。2007年，成都、重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。同年，“全域成都”概念提出，之后4年里，成都、大连、重庆和昆明4个城市开始试点。大连、重庆由于市域面积大、城区分散，因此全域城市化以区县为规划单位。这一阶段是全域城市化的使动阶段，具有试验试点特征，空间分布较分散。
第二阶段:2012年，浙江、四川两省分别基于自身发展条件，提出省域全域城市化。其中浙江省具有产业、社会、生态环境优势，且宁波、绍兴等长三角城市群网络化效应显现，全域城市化具有良好基础。四川省采取增长极辐射模式，以成都市作为全域城市化中心，带动周边城市城市化，促进成渝城市群的形成。2013年，新型城镇化正式提出并于次年出台规划。苏南地区和珠三角核心区开始进行全域城市化的规划编制和现实实践。这一阶段是全域城市化的自发阶段。
第三阶段:2017年，党的十九大报告中提出“乡村振兴战略”，与城乡统筹、城乡一体化一脉相承，但更注重城市化进程中的乡村问题。2015年，浙江省在“两会”上提出特色小镇，2016年国家三部委发布第一批特色小镇名单(127个)，2017年第二批特色小镇名单公布(276个)。特色小镇的出现，给县域经济以空间发展的产业动力。县域尺度的产业分工、社会发展和生态保护有了切实的实践抓手。这一阶段是全域城市化的调整阶段。
随着县域全域城市化推进，特色小镇有过热的趋势——地产化，这是新尺度上实体经济快速发展过程中的又一次出现泡沫的萌芽。2017年12月5日，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，除了强调特色小镇的产业可持续性之外，将控制的视角转向了土地使用、政府债务风险、房地产化倾向以及生态环境保护。这充分说明，乡村振兴的过程无法照搬传统城市化模式，其生态、土地、财政、产业约束更严格，对地区发展条件有较高的要求。浙江省作为全域城市化发展的成功地区，首先具备良好的经济基础和产业结构，拥有进行县域产业转移的先天条件;其次从省域向县域过渡并提出特色小镇的发展模式，为浙江全域城市化找到了空间载体。
图3 我国全域城市化的发展阶段
综上，全域城市化经历了市域试点、省域推广和县域普及三个阶段。未来，其发生空间应该在县域—村镇尺度，呈现出逐步细化和常态化的发展特征。特色小镇的快速崛起表明，它是全域城市化的一种模式——产业集聚型。
(二)全域城市化的三种模式
全域城市化依托产业发展、人口迁移和制度变革来实现，主要在发达地区推行实施。产城融合是城市解决无效城市化时提出的一种手段，旨在防止城市的产业空心化和产业的远离城市化。开发区(园区)建设在我国城市—县域尺度较为普遍，然而事与愿违，“产城分离”局面经常出现。一方面，城市发展中地价、劳动力价格上升必将使企业退出城市，导致开发区发展先天不足;另一方面，开发区过度关注企业效益，忽视基础设施建设，致使其沦为空城。昆山市作为我国百强县之首，也曾在2004年以来面临产城分离的压力。20世纪90年代的招商引资让昆山从沪苏之间的一个县城转变为一个工业新城，但过度开发的工业园区却在2004年后面临中西部地区强劲的低劳动力成本竞争压力。昆山转变发展思路，主要依托老城进行工业区建设，实现生产空间主导向消费空间主导的转变。其对于空间的布局思路及合作机制的设计原则，是值得其他发达地区借鉴和推广的。
根据各地的目标和机制来看，可以将全域城市化划分为三种类型:生态建设型、产业集聚型、城市综合型。生态建设型主要针对生态条件良好、自然资源丰富、经济发展水平较高的地区来实施。浙江省按人均收入计算，已经达到中等发达国家的水平，但浙西南地区制造业并不发达，而其良好的生态环境成为吸引投资的主要原因。这也是对“两山”理论中青山绿水的经济效益的最好诠释。对于我国主体功能区中限制和禁止开发区的县域，生态建设型全域城市化将是首选。
产业集聚型则主要针对近两年承接产业转移较多的县域，可以参考昆山市的发展思路，走“产城融合”道路——以县城为中心向四周有序拓展，配合基础设施建设，注重与周围其他城市的产业联系和城市体系的构建。特色小镇作为一种新型的产业分工型小镇，补充了县域尺度以下其他地区的发展思路，除了传统的制造业，农业观光、文化创意、深度旅游等行业都成为特色小镇可选择的主导产业。从产业兴市到产业兴县本质上思路一致，但需要注重产业间的分工和协作。
城市综合型主要针对人的城市化问题提出，重点解决户籍带来的福利差异问题。这类全域城市化通常以土地制度改革为先导(比如成都)，进而对地方财政、户籍制度进行过渡性调整，最终实现城乡一体化。这类全域城市化主要发生在具有成功试点城市的地区。
表2总结了我国省域—市域—县域三大尺度下全域城市化发展模式。综上，全域城市化的实现是以经济发展水平为条件的，率先实施的县域通常在经济规模、产业结构、城乡差距上具有优势。这充分防止了城乡一体化过程中的经济下滑、产业空心化和城乡差距扩大，保障了持续的地方财政资金供给和制度改革红利。县域全域城市化主要针对百强县来实施，具有更好的可操作性和示范意义。
五、结论与启示
县域作为我国行政区划最为稳定的单元，为经济社会创造了较为稳定的发展空间。新时代我国行政区划的调整方向仍然是以全域城市化为目标，但不同于以往城市中心论的逻辑思路，主张城乡一体化的观点。党的十九大以来，乡村振兴战略已经成为我国城乡协调发展的新方向。一方面，国家区域经济发展的承载空间有细化、跨行政区化的趋势，行政区的经济色彩正在逐步减弱[10]，区域经济格局重塑趋势明显。另一方面，产业发展与生态保护的辩证关系时刻提醒着政府的社会责任意识。“两山”理论的提出表明，我国的区域发展观正在从城市的经济竞争力转为区域发展包容性。因此，县域空间为城乡一体化提供了可能性。
全域城市化的“全域”就在于它将城乡发展纳入到统一框架，用全域概念去包容二者关系。当前我国全域城市化作为发达地区城乡一体化的新模式，存在实现的充分条件和长期发展的趋势:在城市试点的使动阶段、在省域推广的自发阶段和在县域普及的调整阶段。未来，我国区域经济格局在重构过程中，仍有调整和细化的趋势，但城乡一体化趋势是不变的。目前的推进仍然在发达地区，也说明它的发生需要一定的经济社会发展水平作支撑。
2018年3月5日，国务院总理李克强在十三届全国人大一次会议上作《政府工作报告》，对2018年的政府工作提出建议:“深入推进供给侧结构性改革，加快建设创新型国家，深化基础性关键领域改革，坚决打好三大攻坚战，大力实施乡村振兴战略，扎实推进区域协调发展战略，积极扩大消费和促进有效投资，推动形成全面开放新格局，提高保障和改善民生水平”。全域城市化将成为统筹城乡、协调区域的强有力抓手，在未来五至十年内发挥重要作用。到2020年解决绝对贫困问题之后，我国全域城市化的发展条件将更为成熟[11]，实施的空间尺度会扩大，实施的空间范围将向中西部地区规模化推进。
［参考文献］
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［12］孙久文、唐泽地:《中国特色的扶贫战略与政策》，《西北师大学报》(社会科学版)，2017年2期。
来源：吉林大学社会科学学报 2018年05期
作者：孙久文 夏添 李建成
