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十九大后，按照中央指导精神，大家都高度重视乡村振兴，以及其中金融如何为经济社会发展服务。县镇的金融发展显然是要以为县镇经济服务为目标的，直观地看，县镇经济概念包括着工业、农业、服务业多种产业对接着基层“乡村振兴”，在可以观察的乡镇金融发展的现实问题上，则密切关联着一系列重要概念，比如小微金融、普惠金融、绿色金融等等。这些概念近年被决策层和有关部门反复强调，大家也都给予高度关注。

我作为有几十年研究经历的研究者，对于金融形成的认识框架里，认为这些概念——小微金融也好、普惠金融也好、绿色金融也好，无不具有鲜明的政策色彩，具有这种鲜明政策色彩的金融形态和金融活动，大多可以归入政策性金融的概念之中。我根据自己的研究心得，多少年前就特别强调了如下看法：在中国现代化发展、和平崛起的过程中，我们的政策性金融体系应该和商业性金融体系一起，放在现代化的战略层面上，纳入供给侧结构性改革的系统工程。这样一个认识，我认为是应覆盖今后可以预见的很长的历史时期的。有的研究者说，中国要尽快消灭所有的双轨制，我觉得这一看法无法对应现实需要。金融方面的双轨制，在可以预见的未来无法消除。与此类似，我们还可以说，现在大家都关心的不动产、房地产领域里的双轨制，也是一目了然的：住房的供给必须有托底的保障房，又必须有与市场直接对接的商品房，在保障房和商品房的不同领域里，其融资怎么能混为一谈？实际上金融业必须在这个领域里具有双轨制特征。我理解的县镇金融、我们面对乡村振兴的金融领域里，这样的双轨制特点也是非常鲜明的。

下面分几个层次，谈一下相关的认识。

第一，县域金融面临供需不匹配问题。

一方面，从需求这个角度看，大量乡镇层面的小微企业的经济活动需要得到融资支持，很多的农户（县镇辖区内乡村振兴的基层轨）的生产经营也迫切需要得到融资支持。此外无论是农业、工业、服务业的经济活动，现在都越来越明显地受到了环境保护这方面具体要求的制约，迫切需要得到与低碳绿色发展中必须做出的业态改造升级相关的融资支持。从供给的方面来说，一般的判断是中国现在总体来说经济生活中不缺钱，改革开放已将近40年了，综合国力提升中资本的供给方，融资的“金主”这方面，无论是从国有的金融体系、还是从民间的非国有的金融体系来看，总体上都有雄厚的资金力量。民间资本总体来说已经走过了原始积累阶段，国有经济这些年发展中金融体系综合的资金力量的提升，更是有目共睹的。但是很遗憾，所有这些所谓金主，他们实际上无法可持续地对于小微企业、三农、绿色低碳发展给予需求方意愿中的融资支持——很多时候有态度，多少年前就注意到一些成规模的大银行要专门做设立乡镇银行的试点，表示自己有一些特定的业务是对应于农村基层小微企业和对应于乡村振兴的，还有种种在宣传上可以听到的消息，即怎么样去支持绿色发展，等等，但综合来看，并没有形成一个可持续的支持态势，必须承认，商业性银行和金融机构做这些业务内在的意愿是明显不足的，因为这种内在意愿明显不足必须追溯到一般而言的商业性银行和金融机构的定位，是在商言商，是在商言商基点上锦上添花式的运行机制。供需多年存在的不匹配这个矛盾，如果说得更不客气一点，它显然可以纳入十九大党中央总结的“人民美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，现实中金融的这个供需矛盾是怎么来的？这就引到我要说的第二个层面。

第二，县域金融不能在支持三农等方面体现出普惠性。

金融为什么不能普惠，不能够可持续地支持三农、小微企业和低碳绿色发展？就是三农和小微、低碳绿色经济活动相关的这些具体项目，平均规模小，风险度高，不确定性明显，资金安全水平低，风控成本使在商言商的这些银行和金融机构不可能形成持续支持的意愿和行为。这些金主们实际上必须认同的是商业性金融“锦上添花”的机制，谁的项目可预见的效益水平高，风险度低，他就要特别积极地愿意把资金提供过去给予融资支持。从每一个贷款融资项目的“固定成本”来看，差异不很大，大中型企业一单的贷款支持，规模可能是几十个、几百个小微企业项目规模的总和，其总成本差异之悬殊，不难想见，更不用说风险度远不在一个数量级上，首选前者给予支持，而对后者避之唯恐不及，不就是很自然的情形了吗？这就是利益驱动之下的“利润导向”，无可厚非，这也就是市场化资源配置机制，这种锦上添花式的资源配置机制能够解决很大范围内我们所说的经济运行的绩效问题。

但是这个“锦上添花”的机制旁边，社会生活中又存在着另外一种机制需求，就是“雪中送炭”。前面所说到的小微、三农、绿色低碳发展，主要可以归于需要雪中送炭的这一方，而这一方所应该得到融资支持后面的机制建设任务，和锦上添花的机制建设任务是有明显不同的。

第三，商业性金融和政策性金融并举构建新机制。

接着我们就得问第三个层面的问题，怎样才能构建一个合理的雪中送炭的机制，以融资的方式来实现普惠，实现对于三农、小微、绿色低碳经济有效的可持续的金融支持？基于这些年我的研究，我认为至少要提出两条途径。第一条途径，首先可说一下在科技创新这个视角上，信息化时代带来的商业性金融边界的扩展。过去说商业性金融无法可持续地支持小微这样的融资活动，但是在现实生活中，互联网＋却提供了一种案例，比如说阿里公司它对于大量的草根层面的创业创新者提供的小贷，我去专门做过考察，是靠着大数据、云计算等等现代信息技术的支持，形成了自己的信息来源——数据库支撑的技术上认为可行的全套的软件设计和运行。它在网上接受基层的这些草根层面融资需求者的申请，然后用他们所谓“零人工干预”的程序在软件系统里自动地做分析处理，来决定是不是可以发放申请者所希望得到的小额贷款。我在阿里公司北京的大楼里，看到有一个很大的屏幕不断滚动着播出网上处理的小贷发放情况，我看了大概一分多钟，好几十笔小贷里高到20万元规模的有三笔，最低的只有三千元。这种零人工干预的、靠技术创新支持的小贷的发放，据公司介绍，他们认为风控是过关的，是可持续的，实际形成的融资成本比其他一般的融资，只稍微高一点点，这是过去不可想象的。这样的一种科技创新支持出来的普惠色彩开始浓厚起来的金融支持，当然也有它的局限性。据我所知，前提是这些申请者必须在大数据的信息库里有相对充分的电子痕迹。我们可以设想像那些淘宝户（淘宝网上自己开淘宝店的这样一些草根创业创新者，很多是在乡村的，我也去看过现在乡村中的淘宝村），他们是有这些信息痕迹可查的，于是就容易进入这样一个带有普惠金融性质的小贷支持的覆盖面。但是设想一下另外有一些穷乡僻壤的农户，他基本上没什么电子痕迹，可能连银行借记卡都没有，那么他要发展自己小微规模的生产经营活动，可能就无法通过这样的途径取得小额贷款支持。当然，毕竟这种小额贷款支持已经比尤努斯在孟加拉实验多年、得到国际社会肯定的那个小额贷款的水平，大大提高了：尤努斯的小额贷款实际上依靠的风控机制，是熟识社会里的“连坐制”，一个自然村落里的农民，取得规模不大的贷款支持，用于养鸡养羊等，谁如果不能按照原来的承诺去还本付息，跟它连坐的这些人，也就都断了今后得到融资支持的可能——是靠这种约束来实行风控。阿里的这种种科技创新支持的小额贷款，已经在这方面有明显的突破，这是对接了互联网+，对接了信息时代的技术革命，非常值得肯定，但是我后面所说到的这个局限性，是告诉我们，虽然它扩展了商业性金融覆盖的边界，但并没有解决后面还剩下的问题，不能被这样的创新所覆盖的那个领域里，需要得到融资支持的问题仍然存在。剩下的这个领域里的问题的解决，我认为有一个更带有普遍性、或者至少要和“技术创新”放在一起等量齐观来密切跟踪和完善的“制度创新”问题，这个制度创新可形成使金融普惠的第二条途径；政策性金融。其实，其来源是可以往前追溯很久的。比如，财政作为公共资源的分配体系，很多年前就有以政府财力为后盾的实际上做融资的财政周转金，在改革开放以后，大家也对于财政贴息，与和商业性信贷结合起来带有政策倾向、带有政策倾斜支持特征的信用担保机制耳熟能详。当然，我们也承认，这么多年发展过程中，财政贴息所达到的效果还并不能令人满意，总是感觉磕磕碰碰，很多事情做起来不能达到意愿中的那种效应。但是，毕竟早已经有这个思路上的探索。以财政的公共资源资金为后盾，我现在所提出的概念，就是要构建一个政策性融资的创新体系。在上个世纪80年代后期到90年代初期，我们就已经认识到商业性金融和政策性金融必须同时存在，而且要分道扬镳，所以，组建了国家开发银行、农业发展银行这样的政策性银行——这是在全国层面，各地那更是建有各种各样的信用担保公司，是政策定位的，属于地方政府政策性融资支持机制。在财政贴息和政策性融资支持方面，早已有了一系列探索，在前些年反复探索的基础上，给人印象深刻的新的带有政策色彩的融资机制，就要说到产业基金、产业引导基金等等方式，以及现在在实际生活中已经形成了动员阶段之后的大发展、而进一步要强调稳一稳以求得规范发展、可持续发展的PPP（政府和社会资本合作），这种PPP的投融资也是有非常鲜明的政策因素结合在内的，而且它在运行机制上的创新特点是非常鲜明的。这就是我想说到的怎么样才能普惠，才能够覆盖小微和绿色金融、绿色发展这方面的融资要求这个角度上的基本认识。如果按照这样的科技创新的还有制度创新这个思路来讨论，我想特别强调一下以制度创新为主的观察：下个层面应说一说的案例，简要勾画一下这种案例的基本轮廓。

第四，制度创新提升县域金融绩效。

案例1:乡村振兴。若干年前我就注意到南方周末有一整版，报道我国的考虑旅游目的地——桂林旁边，广西的恭城，有一个在乡村发展循环经济的雏形：恭城那个地方，老百姓过去显然一直是要有烧火做饭的能源供应的，没有别的来源，他们会砍树破坏植被，取得烧火做饭的燃料，这是在现实生活中亟待改变的一个形成生态环境压力的不良状态。当地政府是在政策引导这方面，对农户给予帮助，形成了农户养猪后把猪粪放入沼气池产生沼气供给来源，做了这样一个乡村发展的重点事项。沼气池在中国很多的农村区域，都是在前些年反复引导和推动的建设重点之一。恭城农户以家庭养猪的方式配上沼气池，实际生活质量是提高的，养猪还可以改善生活和提高农户收入水平。猪粪入沼气池解决能源供应问题，实际上在农户生活质量提高的同时，有效地保护了植被。我在农村我去看过农户沼气入户以后使用的设备，厨房看到的，感觉跟咱们在城镇区域用天然气、液化气没什么区别，也是很规范的灶台和显示仪表，这都是在实际生活中间早就解决的问题。而恭城把由猪到沼气这两个环节的事情做出来形成局面以后，接着实际生活中注意到，这个沼气池每隔一段时间要清理里面的沼渣和沼液，那么清理出去之后放在哪儿呢？它是高质量的有机肥，当然就可以把它施加到一些带有经济作物性质的农户的种植项目上，一般来说就近是他们的果园，种有柑橘等等的果品。这种有机肥施加上去以后，产出的果品又成为了最适应现代社会需要的高质量的、口感特别好的经济作物产品——有机肥培养出来的这些果品可以卖个好价钱，使农民又提高了收入，这就是“猪－沼－肥－果”一个一个环节的延伸体现的好处了。

这种情况再往下发展，是受到桂林旅游业的启发，农户在自己腾出一部分居住空间，配置一些基本的用品以后，可以开展农家乐旅游，这种农家乐的旅游又适应了城镇区域很多社会成员收入提高以后的需要，周末、节假日到这边吃吃农家饭，跑到果园里做采摘，呼吸新鲜空气，这又是生活质量的提高，同时又是农村居民（农户）进一步提高收入的可行的供应链延伸。到了这个时候，又出现了一个可能性：有的企业注意了这个问题，设想能不能来一个规模化的整合？企业的决策者认为，他可以找到高水平的专家，在这种农村自然村落里把它整个沼气系统来一个高水平的规划设计。这种规划下的升级可能连接的是适应国家政策需要的使养猪形成规模化养猪场（当然养猪场本身怎么再往下延深供应链还有很多可做的文章，这个规模化发展出来，开始接近于社会化大生产的模式），而这个时候，这种自然村落里整合以后优化的基础条件，可以对接的是桂林和周边的“黄金旅游一条龙”路线里的节点，这种规模化的整体设计，是不是又对接到我们现在特别注意的乡村振兴？企业介入这样的一个领域，显然不能理解为简单的“学雷锋”，它是在商言商，注意到了商机，注意到了这方面自己利用比较优势带来投资回报的可能性，那么缺的是什么要素呢？往往这种情况下碰到的瓶颈就是融资支持问题。这时候，商业性金融对此可能不敢下决心贸然介入，而政府这方面以财政后盾为支持，就可能把我们认为有政策支持效应的贴息、政策性信用担保贷款和产业基金支持等等，加入到这里面。于是，整个循环经济的链条按照恭城展示的这样一环一环递进形成的一个全景图是什么呢？是循环经济，是绿色低碳发展中造福于草根层面三农和相关的乡村产业的振兴，是我们的升级发展，显然这是一个我们需要继续跟踪去观察的特定视角的案例，而且如果结合这几年PPP的发展经验，这种特定区域的连片开发，特别适合对接PPP，它是有特定的机制可塑性，展现了一个非常值得我们关注的创新空间。

案例2:县域经济发展。这方面我想举的案例，就是可以称为县域经济里以科技产业为主的杭州西湖区的案例。也是几年之前，我们就注意到，西湖区财政部门提出，财政资金年年必须安排对于小型科技企业的资金支持（三项科技费用之类），每年资金使用情况是必须对人大、对领导报告的。过去每个年度花这些钱花得怎么样呢？是在各种因素制约之下，“撒胡椒面”，是“消耗型”的，谁也不可能得到特别明显的重点支持，有这么多的人找上来，很多具体安排是靠关系起作用——这时往往也不敢用力过猛“撒胡椒面”给予若干项目支持之后，基本无法跟踪问效，资金撒出去有去无回，他们称之为“消耗型”。能不能把这种消耗型的财政资金使用机制、公共资源的投入机制变成循环型？财政部门说希望资金进去以后虽不求它增值，但它能够转起来，跟原来的情况与绩效，就不一样了，这是一种升级的创新。具体的机制上，财政从其资金里拿出两千万作为股本，和当地一个“商业性信用担保”定位的公司合作，再由这个公司利用其关系网、他的人脉，去拉其他的民营企业包括境外的硅谷银行入股，合成一个标准的、现代化企业制度下股权非常清晰的股份制的科技型小企业创新基金，发起这个创新基金的各个主体，是以股权来形成产权纽带，而这里面财政非常明确地表示其两千万资金，是作为特殊处理，就是类似于“金股”的不求分红；但可以有一票否决权。财政资金不求分红，实际上是使其他的参与者感觉风险水平降低，获益前景加分，使他们参加这样一个产业基金的意愿提高了。有一些积极的参与者之后，这个基金实际的运作机制，是由专业化的团队设计具体的融资产品，有很多批次不同称呼的产品，有股权型的、债权型的、各种各样名号的产品，实际上是用的所谓“金融工程”的工具，对应实际生活需要，设计各种类型的金融产品。这样一种运行机制，很鲜明地体现了财政为后盾怎么样能够使资金的使用，在雪中送炭的概念之下形成可持续性。当然这也还需要进一步总结经验，继续跟踪总结实际生活中它的利弊得失，其经验特别适应现在大家越来越看重的地方层面怎样形成健康的产业引导基金。现在这几年听到更多地方在省一级、还有很多的市级，财政拿出的资金规模大多了，但这些资金也只是作为母基金，母基金的运作要领是绝对不允许其直接进入项目决策，是由母基金带出一批子基金，产生投入资金规模的放大效应，而跟上来形成的子基金，带有社会众筹的性质，更多的是非政府主体把资金投入，在投入以后是由子基金的专业团队，决定实际上挑选哪些具体的支持对象，运用资金支持来达到实际上带有政策性融资特征的项目投入，以贯彻当地的发展战略，支持当地有意优化结构的项目。这些经验还都在不断的探索和总结过程中。

第五，以财政为后盾实施政策融资支持的几条基本要领。

结合案例观察，在县镇金融发展方面，可初步总结政策性金融体系构建中以创新发展形成可持续机制支持经济升级发展的要领。我觉得至少可以提出下面四条。

以财政为后盾，把政策性融资机制运用起来，支持小微、三农，体现普惠，以及体现对于绿色低碳发展、科技创新等这方面的支持，第一条就是这个支持机制里的基本特征，一定是要风险共担。过去，财政所做的一些支持，往往由于实际上相关风险的财政独担，一旦财政部门明确一个财政贴息或者政策性信用担保的运行机制，很多相关者便认为这个风险已经由财政完全承担起来了，那么由财政单独来承担风险，是一个不可持续的机制，因为它同时带出来的是其他主体的所谓“道德风险”——就是既然我自己和风险因素无关，那么既不讲节约，也不讲效益，整个过程就变成了财政那里成了一个无底洞，于是就成了一个不可持续的机制，成了一个财政无法向公众透明地报告财政运用纳税人的钱怎样追求绩效的局面。已有实践反复证明在要领上，一定要形成风险共担机制，财政与相关的企业、政策性金融机构，以及可以配上支持力量的商业性金融机构等等，虽然相互间风险怎么分担并没有呆板的一定之规，但一定是要“分担式”共担的。国际经验里，美国的中小企业署利用财政预算资金为后盾，以贴息和信用担保为主要方式支持小企业的发展，根据不同阶段不同情况，政府这个资金支持承担风险损失的部分比重可以调整，比如世界金融危机发生了，原来所说的出了风险以后政府分担75%，可以提高到80%，85%，但绝对不提高到100%，一定要把一部分风险因素留给其他的伙伴，这样才能形成防止道德风险的可持续性。这在我们观察的西湖区的案例中也非常明显：财政部门出资金形成的这部分股权不求得到分红的回报，但是要求转起来可持续运行，这方面的风险不是财政自己一家担起来的，是各出资方需要一起来考虑创业创新中利益诉求之下怎么在股份制框架下共担风险。

支持机制的第二个特征与要领，是对于三农、小微、乡村的经济活动，所有需要资金支持而必须纳入政策性支持轨道的这些支持对象，到底支持谁不支持谁，必须是以阳光化、规范化、引入集体专业化决策机制形成遴选过程。这个遴选机制其实就是承认不可能有一百个申请，我们就满足一百项融资需要，这里面必须靠上地挑出一批给予支持。这件事过去处理不好，就变成处关系，而在中国的实际生活中这种“处关系”很容易很快发展到乌烟瘴气、不可持续。像西湖区的经验是大家都出钱做股东，各自在这里面有发言权，另外还要请专家和社会贤达一起形成项目遴选委员会，对每一批申请项目，大家都是阳光化地讨论，最后可以无计名投票，同时保持财政金股的一票否决权这种一票否决权也不是随便动用的，要根据国家产业政策和地区发展战略特定的要求，在否决的时候一定要说出其道理），等等这些，形成的是专家参与的集体决策。正是这种阳光化的决策，使我们可以知道虽然支持不可能百分之百成功，但出现一定比例的失败时，在这个机制之下是可以对公众交代说清楚的，从而整个过程就变成可持续了。如果没有这样一个机制，出现了失误之后公众不接受，领导也看不下去，这个支持机制必然就半途而废。这也是非常重要的一个要领。

第三，这个过程显然是形成了双轨运行，有政策轨，有市场轨，两轨之间处理不好，非常容易产生的就是设租寻租。怎么样尽可能限制设租寻租发生的可能性？是需要施加有效的、持续的、多重审计监督，以及需要继续探索绩效导向下的约束。这对于中国现实发展过程中的挑战性，不言而喻，但是我们别无他法，必须把这条路走通。对所谓供给侧结构性改革所说的“守正出奇”挑战性就在这里，“守正”是遵循市场规律，“出奇”就是在市场规律之上还必须有“政府更好发挥作用”的有效市场加有限、有为政府的出奇制胜——出奇而能制胜，我们就实现了超常规发展，出奇在某些地方不能制胜，那叫做试错，必须控制在一定范围内。我们真正的希望之所在，就是冲过“历史三峡”，能够在守正出奇的道路上，使中国的超常规现代化赶超最后形成我们所希望中的那种大发展的局面。一个个区域，一个个县乡，都是这个大图景里的一个组成部分。

我们必须在这方面敢于迎接挑战。最后一点，前面所说的风险共担，阳光化的集体决策和遴选机制，还有多重审计监督绩效导向，最后都要以供给侧改革定制化方案，落在共性之外必还要有个性的各个区域、各个县、各个镇。各个地方政府辖区定制化的符合供给侧结构性改革为主线的理性供给管理解决方案，它的难度就在于绝对不像过去我们已听惯了的需求管理那么简洁——需求管理是属于总量管理，根据经济波动反周期，大家一听就明白。而供给管理，供给侧结构性改革，就是要应对非常复杂的一个一个具体的这样的结构化解决方案，形成高水平的定制化结果，这是我们必须应对的一个挑战，也是我认为要解决乡村振兴和县镇金融发展中政策性融资怎么样能够适应需要、形成有效供给的一个必然要给出尽可能高水平答卷的问题。

 

作者：贾康（财政部财政科学研究院 研究员）

来源：《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2018年06期