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摘要：县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型经济，是“以工补农、以城带乡”的最佳桥梁，也是工业经济与农业经济的交汇所在，是乡村社会稳定与发展的关键所在，其发展的方略方式、速度力度、效果效益等对有效推进乡村振兴战略具有关键性作用。在实施乡村振兴战略中，需要借助县域经济的带动作用来助推农业农村现代化。

关键词：县域经济；产业发展；乡村振兴战略

县域经济作为城市经济和农村经济的连接点，是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的行政区划型经济，是我国乡村社会稳定与发展的关键所在，其发展的方略方式、速度力度、效果效益等对推进乡村振兴战略具有关键性作用。

一、县域经济助推乡村振兴的现实意义

县域经济作为我国国民经济的区域经济单元，能够在区域内更好地发挥优化资源配置等作用。县域园区经济的辐射带动作用以及县级城市在产业布局、创业就业、生活消费等方面的区域便利性和城市集聚性等优势，县域经济成为“以工补农、以城带乡”的最佳桥梁，也是助推乡村振兴的重要突破口。

（一）有利于从根本上做强农村产业、实现生活富裕

乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”^[1]，摆在首位的是产业兴旺。但大部分乡村，尤其是中西部地区的乡村并不具备支撑大规模产业发展的条件。一方面是产业发展的基础条件较为薄弱，在中西部地区产业发展多局限于农家乐、批发部、农畜牧产品初加工、小型工厂等小规模企业；另一方面是囿于乡村资源环境的承载能力有限、基础条件及产业集聚能力不足等现实条件，难以承接大规模的产业转移，也不可能进行大规模的集中开发。尤其是在恪守“生态宜居”的前置要求下，发展产业的范围、门槛更高。此外地理条件也是重要的制约因素，如我国中南部地区多为山地丘陵地带，农村产业发展受到限制较多。在诸多因素的制约下，乡村产业振兴既要因地制宜在乡村发展环境可承载的特色产业，更要通过借助于大力发展县域大产业来支撑、配套、带动。通过借助县域经济，尤其是园区经济的发展壮大，充分发挥县域产业在物流、用工等生产成本和住宿、交通等生活成本相对中大型城市明显较低的优势，进一步释放县级城市在产业布局、创业就业、生活消费等方面的区域便利性和城市集聚性，依托县域劳动密集型产业的蓬勃发展，可显著提升对农村剩余劳动力的承载力和吸引力，助推新型城镇化建设和乡村振兴。同时，通过补足强化县域产业链，推动实现农业产业从单一农产品销售到农产品精深加工的转变，并且大大缩短农产品从田间到工厂的距离，不断降低成本，促进产品增值、农民稳定增收，助推村级集体经济健康快速发展，加快农民实现生活富裕的美好愿景。

（二）有利于从源头上培育乡风文明、加强村级治理

乡村振兴的基础支撑是人力资源。但受限于农村地少人多的基本国情和大部分乡村地区相对薄弱的生态环境承载力，农村大量剩余劳动力向外转移成为必然。因此，通过在县级城区、园区、特色小镇等地域大力发展实体经济，势必将充分发挥县域作为距离乡镇、农村最近的区划优势。而县城便利的交通条件和较低的往返成本，将有利于县级城市承接好本地农村剩余劳动力的转移，吸引他们回县就近就业创业，既切实增加农民收入，又为县域发展拓展了消费能力，还从根本上留住了人力资源。在县城务工的农民在创收的前提下可以主动兼顾好家庭建设，营造家庭文明、构建幸福家庭，还可以自觉参与维护好生态环境，守住绿水青山、保住清新空气。县乡两级政府也能对其实现更加有效的管理和服务，从而更好地弘扬传统文化和先进文化，培育和践行社会主义核心价值观，强力推进农村移风易俗行动，助力乡村展现崇尚科学文明的新风尚。同时，可以积极引导乡村居民、本土能人回归村级治理，服务基层党组织建设，并有效推动居民、村民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，助力乡村呈现治理有序的新境界。

（三）有利于从实质上重塑城乡关系、加快新型城镇化建设

县域经济的发展壮大不仅带动城区加快发展，更有助于提高广大农村腹地的经济活力，推动城乡协同发展、融合发展。相比一线大城市，县级城市拥有城区到乡村以及田间到市场、到舌尖的距离最短，农民融入城镇成本最低等县域独特优势，县域经济的发展壮大有助于加快新型城镇化进程。过去5年，我国城镇化率年均提高约1.2个百分点，2017年更是达到了58.5%^[2]。但中西部地区的大多数县级城市远远低于这个平均水平，与发达地区相比县域经济的差距依然很大。因此，只有通过县域城镇化的发展，才能促进城乡融合发展，加快推进新型城镇化建设，实现城乡科学融合发展的目标。

二、县域经济发展中的短板

我国县域经济的发展情况总体趋势向好，但发展的质量与效益有待增强，尤其是产业发展、人才储备、基础环境等县域经济发展的关键要素依旧短缺，在推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展等方面仍存在诸多短板。

（一）县域经济基础薄弱、产业配套不全，难以充分发挥对乡村产业的带动作用

习近平总书记强调“：要鼓励和扶持农民群众立足本地资源发展特色农业、乡村旅游、庭院经济，多渠道增加农民收入。”^[3]而特色产业必须要结合县域自身实际条件，有配套的产业链和服务来支撑、带动。据赛迪顾问县域经济研究中心公布的《2017年中国县域经济百强白皮书》^[4]显示，县域经济百强县中，东部地区占76席，中部地区仅15席，在中部六省488个县（县级市、自治县）中占比仅为3%。相比于东部地区百花齐放的县域经济，中部地区的县域经济发展程度普遍较为滞后。以同为2017年全国投资潜力百强县的浙江省德清县及湖南省湘潭县为例，德清县在2017年规模以上工业企业就达到705家，实现总产值1246.8亿元；而湘潭县2017年规模企业总数为237家，完成总产值597亿元，后者无论总数还是规模均不及前者的一半。因此，中西部地区相对薄弱的县域经济导致县级龙头企业规模不大、效益不够，县域产业发展对乡村产业发展暂时难以形成强有力的辐射带动作用。而且部分县域经济欠发达的县级城市缺乏产品深加工、一站式物流等必备要素来支撑或配套乡村单独发展抓产业，势必制约现代农业的效益提升，农村单独发展壮大产业也将面临更大的困难和更强的市场竞争。中部地区县域产业发展面临“高不成、低不就”的现实困境，高质量发展“主战场”作用未能完全释放，弱化了对乡村产业发展的带动作用。

（二）县域经济人力资源匮乏，难以广泛聚集服务乡村的智慧力量

人才资源是第一资源，人才对于县域的重要性不言而喻。从中部六省剖析，其中江西、湖南、河南、安徽均为外出务工大省，外出务工占全省人口总数在全国均排在前列，可见中部地区的本土人力资源外流态势明显，而县级城市流失更为严重，如湖南省新化县，2016年外出务工在市外从业的人口达50余万，约占总人口比重的34%。随着到一线城市务工人员的增多，农村的空心村、空巢老人、留守儿童等问题也日趋明显。又因为外出务工人员离家较远，难以兼顾家庭建设、乡风文明建设、生态环境维护、乡村治理等，导致农村老人生活困难、儿童家庭教育缺失、生产生活环境脏乱差等问题频发，阻碍了乡村发展和社会进步。县级城市本土能人流失的同时，2017年全国一些城市陆续出台吸引人才政策，多维度吸引人才资源，围绕推进人才本土化，在落户、购房补贴、生活补贴、配套保障等方面给予更多激励。进入2018年，多个大中型城市更是陆续发动“人才争夺战”，给高学历人士开出丰厚的条件，意图让更多人才落户本地。由于先天资源优势的不足，即使中部县域提供了类似的引才政策，也无法在工资待遇、安居落户、补贴政策等方面提供高于或持平中大型城市的工作生活条件，难以形成竞争优势。而国家层面支持人才向县域一线流动的引导政策仍旧乏力，虽然制定或出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）[5]等政策性文件，但在实际操作过程中存在运用不合理、落实不到位等问题，导致县域在“人才争夺战”中难以取得明显成效，专业技术人才、复合型人才、行业管理人员、年轻公务员等群体难以在县级城市聚集，难以长久留在本地发展。而乡村人才资源则更为匮乏，如村、社区普遍存在村干部年龄层次偏大、青年高学历人才大多不愿意回乡担任村干部等问题。尽管中西部地区众多县级城市的村干部相比以往实现了年龄结构优化，但对于本科及以上的青年人才的吸引力依然薄弱，村级组织领导力量老年化、后备力量不足等问题逐步凸显。

（三）县域经济基础设施滞后、营商环境落后，难以形成助推高质量发展的强劲动力

与东部发达地区相比，中西部地区县级城市在公共基础设施建设、营商环境、金融服务等方面相对滞后。从公共基础设施建设来看，由于中西部县域自身财力有限、县域投资能力不足，直接导致乡镇发展、村组建设缺乏关键支撑。如乡村物流、环保、交通、通信等基础薄弱，投入欠账较多；县域城市、园区促进乡村产业发展的配套服务和产业缺乏或不完备等。主要原因还是县级地方政府财力严重不足，即便中西部地区众多县级城市在基础设施项目建设过程中发动了群众自筹，但县级城市依旧难以支撑大规模的民生实事、基础设施、公共服务等方面的投资。以共同入选2017年全国中小城市综合实力百强县市的山东省青岛市即墨区与湖南省醴陵市的民生投入为例，即墨区2017年教育、社会保障和就业支出分别达29.4亿和14.4亿元，而醴陵市仅为9.3亿、9.2亿，相比东部发达地区差距极为明显，民生支出的差距直接反映出公共服务、基础设施建设的差距。从营商环境来看，东部地区在营商指数、政商关系、政务服务等方面均领先于中部地区。根据中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国城市政商关系排行榜》^[6]，政商关系健康指数前10名，中部地区仅有长沙入围，亲近指数前10名，仅有长沙和合肥入围，清白指数方面中部地区无一入围，可见中部地区在构建政商关系上仍有极大的努力空间。从金融服务来看，中西部地区金融服务能力明显低于东部地区，而县级城市融资难、融资贵等问题却日益突出。例如县级城市的中小企业和农户由于长期缺乏信用担保，加之企业规模相对小、效益相对少、资金回报周期相对长等多种要素的影响，造成了较大的融资缺口，而县级城市由于债务风险增大、融资渠道收窄，现有的金融服务能力无法补足中小企业和农户的融资缺口，直接导致了众多中小型企业和农业产业无法加快培育壮大，阻碍了县域经济快速发展。基础环境的差距必然造成县域经济发展的差距，必然将放缓高质量发展步伐，也将成为阻碍乡村振兴的一道难关。

三、县域经济助推乡村振兴的现实路径

县级城市要实现赶超发展，乡村要加快振兴，一方面，亟待中央、省、市级层面加快疏解一线大城市的非核心功能，推动更多的优质发展资源和要素加快流入县域，助推县域经济发展，加快乡村振兴步伐；另一方面，必须增强壮大县域经济的内生动力，助推乡村振兴战略早落地、早实现。

（一）探索开辟县域产业振兴的新路径

在推进乡村振兴战略的过程中，国家层面要从规划、政策、资金等方面支持县级城市产业发展，县级城市要加快推进县域产业振兴，进一步激发“县域经济大龙头”的作用，不断扩大县域经济的辐射力和影响力，切实提升乡村产业发展的环境承载能力。

推动产业布局向县域倾斜。中央、省级层面应进一步完善顶层设计，根据因地制宜、分类施策的原则，探索铺排不同类型、不同层级的重点项目和产业等向县市倾斜，将劳动密集型产业向县域、乡镇、特色小镇去布局，切实提升县域经济竞争力，进一步优化产业结构，助推各县产业错位发展，从更高的层次推动县域经济发展。

县级城市要主动引领产业振兴。县级党委和政府要始终牵住产业振兴的“牛鼻子”，多策并用强产业，补链强链促发展。一是努力培育壮大优势产业。县级城市要充分挖掘地域资源和发挥自身优势，做大做强县域优势产业。重点是依托好城区、园区，大力发展特色产业、劳动力密集型产业等，加速提升城区、园区产业聚集度，增强生产要素和就业人口的吸收能力。同时，要紧紧盯住世界500强、中国500强、中国民营企业500强，围绕专业招商、产业招商、精准招商等主题，探索聘请“招商大使”、商会招商、县级领导点对点招商、组建精准招商小分队等特色举措，吸收更多的优质资本和产业“凤凰”落户县级城市，加快做大做强县域产业“蛋糕”。通过不断壮大县域产业规模和层级，进一步激发县域产业的辐射带动作用，通过延伸产业链，有效增加农业产业附加值，加速推动现代农业产业发展，逐步推动县域产业蓬勃发展的红利流向乡镇、农村、农民。二是推动园区新兴产业发展。县级城市既要结合农村发展实际，发展现代农业示范园、特色小镇等产业项目，走好适合自己的乡村振兴道路；更要优先利用、充分利用现有空间，走好质量和效益发展之路，做好承接产业转移的文章。重中之重就是发展壮大战略性新兴产业，依托园区大力打造特色产业集群，积极引导高新技术产业与优势特色产业协同发展，加速助推产业转型升级，高效推动新旧动能接续转换，为高质量发展续航。同时，县级城市要充分发挥城区园区贴近农村、服务农村的天然属性，积极引导高新技术产业发展助力农业产业发展，实现“产品互推、资源共享、平台共建”的发展格局，助推农业产业在更高层次上实现跨越式发展。三是推动产业业态多元发展。县级党委和政府要结合本地实际，大力发展劳动密集型工业、农产品加工业、现代服务业等多种产业，生产更多适销对路的商品，打造更多独具特色的品牌。比如文化旅游资源丰富的县市区，可以有针对性、倾向性地引进文旅综合体、田园综合体等重大文化旅游项目，通过开创旅游产业发展的新局面助推县域经济发展，带动农村培育壮大农民专业合作社、特色家庭农庄、民宿等新型经营主体，支持鼓励小农户发展精致农业，促进小农户和现代农业发展有机衔接，推动一二三产业融合发展。

（二）探索搭建县域人才云集的新舞台

国家和省级层面要为县级城市“量身定制”人才政策，推动更多人才从大城市来到小乡镇，助力县域发展，推动乡村振兴。县级城市要结合自身实际，勇于参与“人才争夺战”，既要呼唤更多老乡回来，聚集一批本土能人回乡就业创业，更要吸引更多人才进来，鼓励引导优秀人才往县城聚集，融入县域“大家庭”，为县域经济发展作出贡献。

高位引导优质人才向县域流动。根据县域发展实际，出台更具激励性的鼓励大学毕业生、专业型人才、复合型人才到县一级城市择业就业、创新创业的若干政策，同步为县级城市提供制定吸引人才、服务人才相关政策的基本框架，拉通一条县级城市的“人才专线”，推动县级城市更好的承接农村劳动力的转移和外来人才就业创业，提升县级城市综合竞争力，为实施乡村振兴战略装上“智慧导航”。

县级城市要有独具特色的引才引智之路。未来的“人才争夺战”将会更为激烈，留住了本土能人、引进了外来人才，就是提升了竞争力、增添了原动力，县级城市亟须主动出招、破题起势，走出一条独具特色的引才引智之路。一是出台更优的人才政策。县级党委政府结合上级人才政策，根据自身实际，出台相关人才引进计划或政策，宣传推广人才发展具体规划和创新创业激励政策，重点明确购房减免、租房补贴、安家费、创业贷款、交通补助、落户政策等事项。比如安居政策，可根据学历层次、工作经历以及个人情况，在购房指标、购房补贴、租房补贴、生活补贴等方面给予专门性优惠，吸引更多需要长期在本地从业的专业技术型人才留在县级城市，服务县域发展。还要出台更优惠的农民工返乡创业、就业政策，同时加大农民职业技能培训力度，促进农民工变技工，知识变财富。同时，充分发挥人才引进“1+1>2”的作用，带动实现“科技下乡、能人回乡、企业兴乡”。通过政策引导让本土能人回得来，外来人才留得住，为县域经济发展注入更多“智慧的发光点”。在打好政策“组合拳”的基础上，鼓励各界人才扎根基层、服务县域，为县域发展、乡村振兴夯实人才保障。二是提供更广的创业平台。优质的人才更需要宽广的平台。在实施乡村振兴战略的过程中，既要在乡镇、村组搭建创业农场、创业合作社等平台，让人才在田地间用心干；更要通过在工业园区搭建科技企业孵化器、高新技术科技园等平台，让人才在园区舞台放手干。县级城市要切实加强和国内一流高等院校、科研机构的交流合作，探索建立研发总部或科研中心，加快建设一批产学研项目，真正让城区、园区成为人才创新创业的高地、各施所能的舞台，持续增创高质量发展的后发优势。通过搭建多层创业平台，一方面实现把本地农村剩余劳动力解放出来和吸引更多外地人才，用智慧的力量深层次推动县域经济的发展，助推村级集体经济发展；另一方面通过创业促就业，吸引更多常年在外打工的“候鸟”回到家乡就近就业创业、兼顾家庭建设和乡风文明建设、参与乡村治理，助推乡村振兴。三是打造更高的生活品质。优质人才的聚集，不仅需要政策支撑，同样需要有气质的城市、有品质的生活做支撑。县级城市要紧盯“吃、住、行、游、购、娱”，不断培育新的消费热点，持续增强产品的吸引力和娱乐性，全面激发县城消费功能，实现生活品质的联动提升。如探索打造集休闲、购物、康养于一体的县级城市综合体，实现商业聚集、消费聚集、人气聚集，让更多的外来人才、返乡人士有地方去消费、有意愿去消费，还可以吸引更多的退休老干部、中老年高级知识分子等人群返乡养老，不仅拉动了县域消费，还能为乡村振兴贡献智慧和力量。

（三）探索打造县域亲商重商的新环境

对于县级城市而言，相对于中大型城市地域面积偏小、发展空间有限，但也为优化县域发展环境提供了便利、创造了条件。国家层面需推动更多优质的资源要素向县级城市倾斜，为县级城市优化发展环境夯实基础。县级城市要用发展的办法解决当前所面临的各种困难，关键就是要优化发展环境，积极营造亲商、重商、爱商、护商的和谐氛围，在基础设施建设、政务服务、金融服务等方面出实招，不断优化产业发展的配套功能和外部环境，用更优质的营商环境推动县域经济加快发展，助推乡村加快振兴。

推动要素配置向县域流动。中央、省级层面应将税收、土地、投融资、基础设施建设、政务服务改革等方面的发展要素推向县域，如部署更多的基础设施建设专项资金、制定更多的金融服务优质政策、开展更多的政务服务试点工程，促使县级城市变“跟跑”为“领跑”，推动更多的县级城市成为优化发展环境的“样板”，加快高质量发展步伐，加速兑现乡村振兴的美好蓝图。

县级城市要主动优化营商环境。营商环境是软环境。县级城市要顺应时代需求，营造最优的环境、提供最优的服务，以整体环境的优势补足发展短板、赢得发展先机。一是优化基础环境。县级党委和政府要千方百计地加大基础设施建设投入，加快基础设施建设、完善基础设施网络，推动道路、排水、管网、能源、绿化等城市基础功能同步提升，协调推进城区便民服务站点、体育活动场所等公共服务设施建设，以县城优质的基础环境留住客商、留住资源。同时，加快推进农村水、路、电、气、网等公共基础设施建设，逐步完善农村基本服务功能，协同开展农村人居环境整治三年行动，守护好农村的青山绿水，为乡村振兴夯实环境基础。二是优化政务环境。深入推进“最多跑一次”改革，加快推进“互联网+政务服务”，通过门户网站、部门网站发布公共服务事项，推动实现动态管理，实现政务服务标准化、智能化、便利化。加快实施投资项目并联审批，简化项目从引进到落地的各项审批流程，加速优化产业项目建设环境，打通服务产业发展、服务企业群众的“最后一公里”。同时，要积极提炼“政策干货”，强化服务企业的政策保障。根据企业和群众的需求，探索在土地、税费、融资、用电、用工、物流等方面有效降低实体经济企业成本，切实推动减负措施下沉到基层、作用于群众，让企业和群众轻装上阵。三是优化金融服务。一方面，县级城市要主动对接一线城市的优势金融资源，加大争资金、引技术、促合作等力度，实现优势金融资本的高位推动。另一方面，要加速创新中小微企业融资模式，进一步探索政银企协同对接机制、市级领导联点指导机制等普惠金融服务，推动金融机构进园区、进企业、进商会等，提供更优质的金融服务，最大程度解决本地中小微企业和农户融资难等问题，为众多乡镇企业家解燃眉之急，为乡村振兴强化金融保障，助推农业农村现代化发展。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].北京：人民日报，2017-10-28，（1）.

[2]李克强.政府工作报告——二〇一八年三月五日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上[N].北京：人民日报，2018-03-23，（1）.

[3]习近平.以更高站位更宽视野推进改革开放真抓实干加快建设美好新海南[N].北京：人民日报，2018-04-14，（2）.

[4]赛迪县域经济研究中心.2017年中国县域经济百强白皮书[R].北京：赛迪顾问股份有限公司，2017.

[5]国务院办公厅.关于支持农民工等人员返乡创业的意见[EB/OL].中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/21/content_9960.htm.

[6]聂辉华，等.中国城市政商关系排行榜（2017）[EB/OL].北京：中国人民大学国家发展与战略研究院，http://nads.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=5559.

 

作者：杨晓军 宁国良

来源：《中共中央党校学报》2018年06期