政府与县级政府概述
对于政府，自其出现以来，一直都没有一个明确和公认的解释，学界也众说纷纭。从其外延看，一般可分为广义与狭义两类。广义政府是由政治单元在其管辖范围内制定规则进行资源分配的机构，而狭义政府则专指国家行政机关，是国家机构的组成部分［1］(P1465)。通常，政府既包括中央政府，也包括地方政府。与之相对应，县级政府也有广义和狭义之分:广义县级政府是承担和行使县级政权的全部机构，包括县委、县人大、县政府、县政协等“四大班子”，以及行使司法权的县法院和检察院;狭义县级政府则仅指行使县级行政权力的机关，也就是县政府。本文研究的县级政府府际关系，即狭义的一般意义上的政府府际关系。
县级政府在推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标指引下，政府角色渐已向服务型政府转变。在政府角色和政府职能方面，党中央、国务院多次就加快和深化各级政府体制改革做出部署，要求各级政府简政放权，推进“以人为核心”的城镇化进程，实现政府职能转型。习近平总书记在同中央党校第一期县委书记研修班座谈时强调:“从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”［2］在国家大政方针的引领下，县级政府府际关系也呈现出与时俱进的变化。而随着政府职能的转变，这一变化的进程受到了多个方面的制约，尤以“条块”结构最为显著，在不同方面束缚了政府综合行政效能提升和府际关系的优化。
(一)条块结构弱化县级政府行政效能
作为我国行政组织体系中基本的结构性体制，“条块”体制是我国行政组织体系中基本的机构性体制，“条块”结构形成源于我国各级政府机构之间的“职责同构”。从中央到地方，各级政府的设置都是以按照上级政府的模式设置的。以大部制改革来说，大部制改革最先是在中央政府进行的，中央政府部门机构繁多，在经过大部制改革之后得以精简，随后大部制改革便在省级政府进行推行，其政府机构的精简原则以中央政府的大部制改革为标准。接着大部制改革来到市级政府，同样也是按照省级政府的模式进行改革，直至本文诶的县级政府，其机构设置的模式向市级政府看齐。因而如此下来，县级政府的某一职能部门往上追溯在市、省至中央都能找到与之衔接的机构，这便是“条条”体制的形成，而“块块”体制则是从中央到地方同一级政府内部的各个部门属于“块”的结构。“条块”结构关系到县级政府不同政府部门之间的权与责，进而直接影响县级政府府际关系的优化。在我国，由于多种因素的综合作用，各级政府之间的条块管理格局有其存在的必要性。然而，我国地方府际问题层出不穷，地方政府发展受到了传统行政区划体制、机制及政府自身内部运行诸多因素的制约，容易使地方政府及其职能部门陷入矛盾的境地，尤其是在县乡基层政府之间，条块结构所导致的双重领导模式极大地影响了政府行政效率的提升和府际合作的展开。
就县级政府内部的条块结构而言，虽然各个相关部门都隶属于县级政府管辖，但由于条块冲突的影响，部门运转过程中的人力、财力、物力并不完全由县级政府本身掌控，尽管县级政府对这些部门有着发布指令和布置任务的权力，但是受地方政府上下“条条”结构的影响，县级政府的职能部门相应的职权还同时由其上级政府相关职能部门所规定，这些规定以“部门法”的形式存在。因而地方各级政府之间的“条条”部门，从上到下都是相似职权和事权的延伸，例如在具体面对县域的生态环境问题时，有多个部门同时具有部分执法权限。有些权限并不是县级政府赋予，而是上级“条条”部门赋予的，各级政府之间更主要的是领导与被领导的关系，地方尤其是基层政府行政部门的主观能动性受到限制，“条条”结构在一定程度上制约了县级政府部门处理县域具体问题的权责划分。县级政府内的“块块”结构也在一定程度上导致部门之间职责模糊不清，每个部门或多或少地拥有对县域问题的干预权限，但都无法统一全权处理，何况部门权限之间还有交叉，按照自身的利益有选择地参与其中，从而导致行政效能低下，府际部门之间的“块块”合作也无法实现。
这种条块间的既有矛盾无疑在一定程度上阻碍了县级政府行政效能的发挥，加深了府际矛盾。体制内部权责分工不明，不从问题的本身出发，而是以自身利益为权力行使的先决条件，想要提升政府的行政效能是非常困难的，更无法助力于府际关系的优化了。
(二)地方保护主义严重，统筹协调机制失位
从1994年分税制改革以来，发展县域经济和增加县域财政收入成为县级政府主要的目标追求。所以在新型城镇化的发展中，县级政府为了创收和自身利益的实现，地方保护主义依然存在。地方保护是在经济发展过程中，地方政府为本土企业和市场提供地方性保护政策，以实现本地区的经济利益。具体表现在以下三个方面:一是市场保护，有的县级政府通过地方性法律法规限制、禁止外地商品流入或给予本地产品或服务政策上的支持，极大地阻碍了府际合作的进行，在一定程度上阻碍了区域经济一体化的进程;再如，一些县级政府对外地产品的质量、技术检验标准等采用不同于本地产品的标准等。这些地方保护行为，阻碍了生产要素在县级政府间的自由流动，势必造成区域内的市场分割。二是资源保护，县级政府限制优势企业向外地投资，对于一些相对紧缺的自然资源和人力资源也加以控制，防止外流。同时为了保证当地企业占领市场和发展，控制外地竞争企业进入市场，使得府际合作受阻，企业间无法形成资源共享与合作。三是资本保护，有些县级政府为了防止资本外流，对银行进行直接或间接干预，以此来阻止县域内的资本要素向其他地区外流。
在现行体制中，各级地方政府都享有一定的自我管理权力，政府在县域治理过程中更缺乏统筹协调的机制。作为基层政府，县级政府所能够支配的资源远远小于其他地方政府，所以为了追求县域利益的最大化，县级政府在参与府际合作中，往往以经济作为主要的考量因素，其他方面需要给其做出让步，例如生态问题这种府际共同面临的问题，县级政府总是认为那是上级政府或者中央政府的事情。即使是县级政府自己的治理范畴，像大气环境污染或者雾霾的问题，也是听之任之，管不好直接不管，将问题交给上级政府或者推诿至其他县级政府。在经济利益驱动下，县级政府尤其是乡镇政府完全把生态环境问题抛于脑后，在整个过程中的统筹协调治理机制失位，府际合作意识淡薄。
县级政府不顾市场经济规律对本地发展实行地方保护主义，一方面，不利于县级政府之间资源要素的自由流动和区域大市场的形成，“条条”部门与“块块”部门之间无法形成合理的权责分配，影响了府际部门之间的合作;另一方面，地方保护主义也增加了府际合作的成本。在地方利益和地方保护主义的双重影响下，易导致一个区域内的各地产业发展重复现象严重，无法形成强强联合的规模，从而导致经济功能配置不合理，很多县的产业布局相似或互斥。如长三角地区的多个县内，大部分的县、镇将发展高科技和新能源、电子等附加值较高的产业作为支柱产业，这就导致区域产业结构重复，加之府际合作壁垒仍有存在，使得区域内部竞争大，从而影响整体竞争能力［3］。此外，地方保护主义还导致县域产业发展资源浪费以及区域非理性竞争，引起县级政府府际关系紧张。地方政府出于自身利益的考量，谁都不愿意积极投资一些缺乏经济效益的产业或基础设施建设项目，最终导致县域内府际合作和协调停留于文件上，“条块”间的配合也只是停留在形式会议上，没有实质性的进展。因而，地方保护主义严重影响了县级政府府际关系的发展。
(三)职能部门利益多元，权力边际模糊
党的十八大以来，国家在多个重大会议上多次强调了深化体制改革的重要性。要做好这一件大事，就必须切实地转变政府的职能，从政府内部找问题和原因，扎实有效地推进简政放权。2012年的《政府工作报告》就已指出政府事务权力边界问题已成为焦点中的焦点［4］，而简政放权的前提是必须搞清楚政府本身所拥有的权力。因而在2013年，国家提出“权利清单制度”，可以看出国家在规范政府权力上的态度早已非常明确。
县级政府作为直接与基层人民群众接触的一级地方政府，其政府的权限虽然小于省市级政府，但是部门权力的实施却直接面对广大人民。不同的部门负责不同的领域，在基层政府中，其部门利益的来源不免显得复杂。以县域生态文明建设为例，随着国家“五位一体”总布局的提出，地方政府积极开展新加入的生态文明建设工作。在基层，进行生态文明建设需要从头做起，这就要求县级政府在每一个环节上都要严格把关。在市场上，城镇和乡村的生态环境治理需要多方面的协同配合，基础设施、文明宣传、具体执行工作等都需同时开展，因此虽然各个部门各司其职，但有些部门涉及的利益比较多元，影响到整个工作的开展，这些利益来源有经济利益、关系利益，甚至还有政治利益。这对政府职能部门的工作提出较大的考验。而部门利益的多元，归根结底源自于部门自身的权力所在。
政府部门权力边际的模糊不清，有的是部门自身的定位不清、责任不明。受“条块”结构的影响，政府部门权力主要由上级对应的“条条”部门赋予，导致在职能的行使和管理上总会存在边际模糊的情况;有的边际模糊则是由于本级政府内部同级部门在职能上本身就有很大的交叉性，比如县环保局与县卫生局，在城市环境保护方面就存在很大的交叉职能。而这种交叉职能行使的程度如何，主要取决于县级政府对其处理相关事务所提供的财权是否充沛，以及环境问题牵涉方是否复杂。例如，在县域的生态环境保护方面，每一个企业与个人都应该履行自身的环保责任。政府部门处理个人破坏生态环境的行为相对简单，较少涉及第三方关系。相比之下，企业发展对生态环境造成危害的行为则复杂一些，涉及政府的多个部门，如环保局、水利局、质检局、税务局等。环保局需要对企业破坏环境的行为做出处罚，包括停业整顿、缴纳罚款等;水利局需要对企业用水的手段与污水排放的方式和过程进行管理;质检局则需要对企业造成的污染进行质量检测，找出污染原因;而企业每年所缴的企业环保税里面的很大占比来自其所造成的污染治理和资源浪费。因此，不同的部门可能会因为一个企业的生态环境问题而牵涉在一起，其中的权力界限看似清晰，各司其职，但彼此之间联系密切，与人际利益、经济利益、生态利益等都有牵扯不清的关系。因而政府部门利益多元，是其权力边际模糊的根本原因，这一问题也是深化体制改革过程中的一大绊脚石。
县级政府府际关系面临优化与问题并存的现状。党的十九大报告指出:“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”［5］(P39)要改变与之不适应的压力型行政管理体制，优化府际关系，县级政府就必须从政府行政体制内部出发，改革政府内部“条块”结构，并自上而下地推进行政体制改革，将问题各个击破，真正建立起服务型、高效型的政府。这也是对县级政府在国家治理体系和治理能力现代化总目标下提出的更高要求。
(一)明确“条块”分工，统一治理标准
条块分割现象是阻碍政府协调各部门工作的一大原因。要消除条块分割的负面影响，就必须从工作部门的性质上明确条块分工，以职能整合为目标，优化县级政府的机构设置，统一县域内的治理标准，将治理标准具体到每个部门。在县级政府机构的职能整合方面，广东省云安县打破了传统的条块分割问题，创新性地将县域内的各个乡镇原来的站、所重新配置，向县级政府各个职能部门看齐，如县环保局在乡镇对应镇环保办。这既是对传统行政体制的创新，在不增加行政成本的基础上，使得基层的职能部门更加系统化，也更方便治理。另外，广西壮族自治区百色市也在县级政府机构职能整合上做出有益探索。百色市下辖的田阳县在2009年将其下设的三个乡镇的职能部门重新整合，调整行政结构，将原来的七站八所整合为“一办三中心”［6］，切实以人民的需要建设党政府中心。这既是在县级政府行政体制在打破“条块”体制上的创新，也很大程度上提高了政府的行政效能，促进府际合作的开展。
(二)强化府际协作治理能力建设
县级政府要在各部门各司其职、有效运转的前提下，积极进行府际合作，发挥县级政府各自的优势，通过合作将成效扩大。例如，县域生态环境问题的治理，并不完全是单一县级政府的事情。生态环境问题因其整体性和复杂性的特征，要求同一区域内的县级政府之间必须寻求有效的良性合作，逐步建立起政府间协作治理模式，进而从根本上解决生态环境问题。例如河流污染的治理问题，需要将河流流经的县域集中起来，共同参与河流水污染的治理问题，只是某一县域在其管辖范围内单一治理河流水污染，则是一种治标不治本的结果［7］。在县级政府之间达成整体协作治理的前提下，积极发挥县级政府同类部门之间的具体协作，使部门间的权责清晰化、透明化。
强化府际协作治理能力的建设，必须突破地方保护主义对县域之间的限制，以解决府际共同问题为出发点，以平等友好的状态联合治理，对辖区内的人民群众负责。对于某些少数坚持地方保护主义的县级政府，主要是属于不同地级市政府管辖的相邻县政府之间，则有必要地从全省战略发展层面甚至国家战略发展的层面制定相应的联合治理的政策。后者是成立联合治理机构，专门整治此类问题。府际协作治理能力的建设，不仅在跨区域生态治理机构方面体现出来，在县级政府之间相互学习其良好治理经验中也得以体现。不同的县级政府都是统一级的地方政区，其面临的问题诸多方面都有着类似性，因而对于相似的府际问题，可以借鉴其他县级政府已有的治理经验辅助治理。这样不仅可以大大提升政府部门的行政效率，还能有效地保证治理的效果。
(三)加强府际协作治理能力的建设，需要有配套的监督机制
不同的县域之间进行府际合作，其公平性是各方最看重的。府际之间都不愿意多负责，也都不愿意其他县级政府少负责，因此如何平衡府际协作治理中的各个主体，是府际协作治理的关键。这就需要在府际协作治理开始之前，建立一套各方都认可的监督保障机制，保障其协作治理的公平性，尤其是财政支出的公平。只有将府际协作治理的各个制约方面都考虑进来，才能使得府际协作治理可以顺利地开展。这种相应的监督机制，也在一定程度上限制和约束了部门利益的多元化，明晰权力的边界。
总之，在“条块”结构的视角下，我们可以发现我国目前县级政府府际关系存在诸多问题，既有传统地方保护主义理念制约县级政府府际合作的开展，也有“条块”结构下机构职权交叉和运行机制不畅影响府际合作效果的发挥。这些问题阻碍了我国县级政府府际关系的优化，府际竞争多于府际合作，府际关系发展停滞不前、困难重重，从而导致社会和公众的不满情绪也在堆积。当然，县级政府府际关系的优化不是一朝一夕可以实现，在中国两千多个县级政府中，这一问题的解决仍然面临多方面阻碍，其县域治理和优化的征途也必然是反复曲折的。我们完全可以相信，随着政府行政体制改革的不断深化推进，县级政府优化府际关系必定会有较大的提升。
作者简介：李铁牛（同济大学政治与国际关系学院硕士研究生），李渡（同济大学政治与国际关系学院教授）
文章来源：《哈尔滨师范大学社会科学学报》2019年03期
